权威解读“十五五”规划建议七大要点
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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》10月28日公布。《建议》明确了“十五五”时期经济社会发展的指导方针和主要目标，擘画了未来五年发展的宏伟蓝图。
《建议》约2万字，传递出哪些重要信息和政策信号？上海证券报记者梳理了7大看点，连线18位专家进行权威解读。
◎本报记者集体采写
要点1
高质量发展取得显著成效
《建议》明确了“十五五”时期经济社会发展的主要目标。其中首要提到“高质量发展取得显著成效”。
东方金诚首席宏观分析师王青对记者表示，“十五五”期间会继续淡化经济增速目标，着重推进经济高质量发展。
《建议》提出“经济增长保持在合理区间”。对此，王青分析称，未来五年，在内外部环境存在较大不确定性的背景下，不设定具体的量化增速目标，有利于更从容地应对各类风险挑战，增强宏观政策的灵活性，也有利于引导各地方、各部门把工作重心放在提高经济发展质量上。
《建议》还提出“居民消费率明显提高”“科技自立自强水平大幅提高”的目标。
国务院发展研究中心市场经济研究所研究员漆云兰对记者表示，与国际相同发展阶段国家相比，我国消费率长期偏低，上述新提法意味着未来五年将通过政策协同、制度优化和产业升级形成长效机制，进一步提高居民收入水平以提升消费能力，完善社会保障体系、提升供给水平和改善消费环境，以提升消费意愿，最终实现提振消费。
在王青看来，为切实推进高质量发展，重点是以自主创新、科技自立为战略主轴，推动新旧增长动能转换，内需特别是居民消费对经济增长的拉动力要进一步增强。
宏观联席首席分析师廖博对记者表示，“十五五”规划的政策主线仍将延续当前基调，继续推进经济结构转型，大力发展新质生产力。在高质量发展优先的基调下，提高科技自立自强水平，发展新质生产力将是政策的重中之重。
要点2
巩固壮大实体经济根基
《建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”摆在战略任务的第一条。多位专家表示，这一部署围绕实体经济构建了“定方向、谋重点、强支撑”的完整逻辑，为产业高质量发展提供了清晰路径。
《建议》提出“坚持智能化、绿色化、融合化方向”“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”“推动重点产业提质升级”等一系列举措。
中国国际经济交流中心科研信息部副部长刘向东对记者表示，《建议》首先确立了现代化产业体系的核心锚点，即把实体经济置于突出位置，明确要求“保持制造业合理比重”。这一安排不仅凸显制造强国建设的关键地位，更意味着未来五年构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，将成为优化供给体系的首要任务。
“着力打造新兴支柱产业”“实施产业创新工程”“前瞻布局未来产业”……《建议》围绕培育壮大新兴产业和未来产业展开重点安排。
刘向东表示：《建议》划定“智能化、绿色化、融合化”三大发展方向，通过数智、低碳技术推动产业升级；随后以“稳传统”与“育新兴”双轨并行布局重点，既推进传统产业向智能制造、绿色制造转型，又加快新能源、低空经济等新兴产业集群化，同时布局量子科技等未来产业；最后从服务业扩能提质与基础设施升级两方面强化保障，形成闭环支撑。
西南财经大学经济学院教授、政治经济学研究所所长吴垠对记者表示：传统产业并非简单保留，而是要通过产业梯度转移、强链补链、集群升级筑牢“基本盘”；新兴及未来产业则需以“不拘一格”的创新态度突破前沿，依托规划框定方向、技术攻关突破瓶颈。更关键的是，二者不是孤立存在的，而是形成“稳根基”与“拓前沿”的合力，既能保障产业体系安全，又能在全球竞争中实现维度突破。
“实现这一目标，关键在于将细分产业的具体路径落地，推动央地、政企、产业与市场协同。”吴垠说。
要点3
加快高水平科技自立自强
《建议》提出，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。中国式现代化要靠科技现代化作支撑。抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力。
国家发展改革委产业经济与技术经济研究所高技术产业研究室主任、研究员张于喆表示，科技竞争是未来大国博弈的关键，科技创新和产业创新融合发展是高质量发展和现代化产业体系建设的关键，是新质生产力发展的基石，只有增加资金投入，实现科技自立自强，才能实现强国梦。
“人工智能、航天、等正引发新一轮的产业革命，加快高水平科技自立自强，是在当前新一轮科技革命和产业变革大背景下的必然选择。中国要实现高质量增长，需要进一步提高各类产品的科技含量，也就是说需要产业升级和技术升级，这些都离不开科技创新，而且只能靠更多的自主创新。”北京大学国民经济研究中心主任苏剑对记者表示。
在张于喆看来，这需要推动科技创新和产业创新深度融合，统筹国家战略科技力量建设，增强体系化攻关能力。强化科技基础条件自主保障，统筹科技创新平台基地建设。同时，完善区域创新体系，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，强化国际科技创新中心策源功能，并加快重大科技成果高效转化应用，营造具有全球竞争力的开放创新生态。
张于喆表示，应聚焦关键环节，持续布局人工智能、量子信息、可控核聚变等前沿领域，并同步推进新材料、高端装备等领域发展。这些方向并非彼此孤立，而是互联互通、互为阶梯的，只有强化融合创新，才能形成攻关合力。
“同时，产业体系的完整性需要进一步加强原始创新和关键核心技术攻关，需要针对前沿领域外拓和传统行业短板采取不同举措，以新型举国体制实现前沿领域的跨越和传统行业的赶超。”张于喆说。
要点4
建设强大国内市场
《建议》提出，强大国内市场是中国式现代化的战略依托。坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。
商务部市场运行调控专家、北京工商大学商业经济研究所所长洪涛对记者表示，“促进消费和投资、供给与需求良性互动”强调的是有潜力的消费、有效益的投资，并要求二者有机融合、相互联动、共同发展，特别是以消费需求为导向的投资十分重要。未来投资和消费联动发展能够更好地促进消费升级，促进其可持续发展。
“这意味着我国将在更高层次上强化‘国内市场’的规模优势与韧性，以应对外部环境不确定性的挑战。”中国数实融合50人论坛智库专家洪勇对记者表示。
漆云兰认为，《建议》明确增强国内大循环内生动力和可靠性，未来创造新需求和新供给将是政策的重要走向。
《建议》提出“深入实施提振消费专项行动”“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”“落实带薪错峰休假”等系列部署。在洪勇看来，这体现了从短期促消费向长期制度建设的转变。而强调“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”“培育国际消费中心城市”等举措，有利于推动消费结构升级。
《建议》还提出，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。中诚信国际研究院院长袁海霞对记者表示，围绕综合整治行业无序、非理性竞争，“十五五”规划在破除地方保护和市场分割、加快建设高标准市场体系等方面都将作出系统部署。
要点5
增强财政可持续性
《建议》提出，发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。加强财会监督。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。
“明确提出加强财政科学管理这个财政改革方向的总基调，同时将重大战略保障和基本民生财力保障放到更加重要的位置，意味着国家既重视投资拉动，又重视民生改善和居民消费。”中国财政学会绩效专委会副主任委员张依群对记者表示。
粤开证券首席经济学家罗志恒对记者表示，增强财政可持续性，首要的是保持合理的宏观税负水平。“十五五”时期应在落实好既有的减税降费政策和保持宏观税负基本稳定的基础上，对减税降费政策进行结构性调整与优化，更加追求政策的精准性和效率效果。
针对“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，罗志恒认为，关键是建立地方政府预算硬约束，从根本上遏制地方政府债务风险。具体可以从五个方面入手：一是建立全口径地方政府债务监测体系和债务风险动态预警体系，加强地方政府债务长期可持续性的评估；二是建立规范的资本预算和债务预算，加强地方政府预算硬约束；三是积极推动地方融资平台转型，建立财政风险与市场风险的隔离墙；四是加强违规融资问责；五是增强债务信息透明度，健全外部监督机制。
《建议》还提出，加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构。完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。
“上述举措旨在强化国家经济安全保障，优化政府资产负债结构，提高行政事业单位国有资产盘活整合和利用效率，发挥资产（国有）托底作用，用好用活政府债务空间，保障房地产、金融市场特别是中小银行稳定，确保金融不发生系统性风险。”张依群说。
要点6
加快建设金融强国
《建议》提出“加快建设金融强国”，并明确了一系列部署。
2023年10月召开的中央金融工作会议首次提出“要加快建设金融强国”。随后，金融强国的内涵进一步丰富——金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，包括拥有强大的货币、强大的中央银行等。
《建议》提出，完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制。
“近年来，我国货币政策经历了数轮工具创新与机制改革，整体呈现从数量型调控框架向价格型调控框架转型等特征。”首席经济学家明明预计，未来五年，中国人民银行将继续深化现代中央银行制度改革，进一步优化提升货币政策传导效率。在结构上，金融“五篇大文章”依然是重要着力点。
“宏观审慎管理是防范系统性风险的‘安全阀’。”上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚对记者表示，当前金融市场关联度不断提升，单一机构、单一领域风险易跨市场传导。构建“覆盖全面的宏观审慎管理体系”，须聚焦系统重要性金融机构、跨境资本流动等关键领域，健全风险监测预警与处置机制，通过逆周期调节工具平滑市场波动，从全局层面阻断风险传染链条，为金融体系稳定筑牢第一道防线。
《建议》明确，优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。
“我国金融机构类型多元，唯有明确定位、专注主业，方能避免同质化竞争与资源内耗，精准匹配实体经济多样化需求。”曾刚建议，大型金融机构应强化综合服务能力，聚焦国家重大战略与重点项目；中小金融机构需深耕本地市场与细分领域，提升普惠金融服务质效；非银金融机构应发挥专业优势，丰富投融资工具供给。
谈及《建议》提出的“建设安全高效的金融基础设施”，招联首席研究员董希淼对记者表示，其主要目的是保障金融体系稳健运行，并为实体经济提供坚实支撑。一个自主可控、高效安全的金融体系，不仅能更好地服务现代化产业体系和新质生产力发展，还能提升中国在全球金融治理中的话语权。
《建议》还要求，全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行。
“全面金融监管是规范金融运行的基础。”曾刚认为，通过完善监管规则、提升监管科技水平，既能守住不发生系统性风险的底线，又能为金融创新营造合规有序的发展环境，确保金融强国建设行稳致远。
要点7
健全投资和融资相协调的资本市场功能
《建议》提出，提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。
清华大学国家金融研究院院长、五道口金融学院副院长田轩对记者表示，下一个五年，资本市场改革的核心任务是提升制度包容性与健全投融资功能，这意味着资本市场将更加注重服务实体经济的广度与深度，尤其是支持科技创新、绿色发展和中小微企业融资需求。
“以上发展路径释放出明确信号，即资本市场正从‘融资主导’转向‘投融资均衡’，从规模扩张转向质量提升，构建与高质量发展相匹配、与科技创新相适配、与居民财富管理需求相衔接的现代资本市场体系。”田轩说，这一转型不仅强调市场的资源配置效率，更注重投融资两端的利益平衡与长期稳定。可以预见，“十五五”期间资本市场将加速迈向规范、透明、开放、有活力、有韧性的现代化市场，在促进经济高质量发展中承担关键角色。
全球首席经济学家管涛认为，随着相关改革举措的落地生效，中国资本市场将更加市场化、国际化、法治化，能够更好服务经济社会发展和金融强国建设。在此过程中，随着上市公司质量提高、长期投资理念夯实、投资者保护加强，境内外投资者将更好地分享中国式现代化建设的成长红利，真正让资本市场发展不仅惠及本国，还惠及全世界。
《建议》还提出，积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。
中国社科院上市公司研究中心副主任张鹏对记者表示，稳步发展期货、衍生品和资产证券化，有利于丰富现有金融市场产品和服务业态，为企业和居民财富投资提供更多的产品选择；也有利于降低金融产品风险波动，提高资产组合绝对收益。
在田轩看来，未来相关改革方向，或将从以下几个方面展开：聚焦服务实体经济重点领域和国家战略，稳步推出更多大宗商品期货期权品种，积极探索金融期货衍生品创新；在现有企业资产证券化、信贷资产证券化等基础上，进一步拓宽基础资产范围，支持绿色资产、知识产权、基础设施REITs等创新型资产证券化产品发展；优化期货和衍生品交易、清算、结算等基础设施，健全资产证券化相关法律法规和监管框架；稳步扩大期货和衍生品市场对外开放等。
（记者 李苑 陈芳 张琼斯 李雁争 于祥明 范子萌 汤立斌 梁银妍 白丽斐）
